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税务争议解决系列丨税务稽查概览

2018-11-21 23:08:51 蚁巢财税邓小四

近年来,由于某些高曝光度涉税案件的出现,使得税务稽查也随之备受关注。税务稽查作为最典型的税务行政执法行为,具有检查手段多样、内容广泛、程序完备等特点,是税务机关的行之有效的管理手段;而国家税务总局不断出台规定规范税务稽查工作,如《全国税务稽查规范(1.0版)》、《国家税务局 地方税务局联合稽查工作办法(试行)》、《推进税务稽查随机抽查实施方案》等文件的出台,使得税务稽查这一存在多年的税收管理手段出现了新的内容,本文便带你来认识一下“老面孔”及其“新容颜”。

税务稽查,一般是指有权税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人(绝大多数检查针对纳税人,下文主要围绕纳税人进行讨论)履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理,以及围绕检查处理开展其他相关工作的行政执法行为。通过以下五个问题的解析,可以基本完成对于税务稽查的总体认识。

产生税务争议的原因分析:

税务争议的产生除了税收法治逐步深入人心,纳税人维权意识逐步增强,专业中介服务机构如会计、税务代理、律师等大量介入外,更有其深层次的原因。

人针对税务机关的执法行为作出正确的合法的应对态度和行为,从而使争议得以圆满解决。


(一)税收立法方面原因

1、税收立法缺乏民主化。部分政策出台草率,目前我国税收立法行政化趋势明显,受益人“缺席”现象普遍,纳税人的权利体现的不够。税收政策频繁调整,产生了大量的短期行为,很容易因涉及经济利益的变化和对政策的理解不一致而产生争议。


2、部分税收法律法规缺乏相应的具体规定和配套措施。可操作性不强,例如,关于土地增值税的管理,《土地增值税暂行条例》及实施细则都没有对预征和清算作 出详细规定,而是散见于财政部、国家税务总局的税收规范性文件,具体办法则授权由各省、自治区、直辖市地方税务局根据当地情况制定;土地增值税核定征收所 采取的方式也只是由税收规范性文件规定。因此,很容易造成税务机关工作人员以及纳税人、扣缴义务人因不同的理解导致不同的处理结果,从而引起争议。


3、税收法律法规理论研究相对滞后。我国市场经济发展迅速,对刚刚出现的一些新问题新现象没有纳入到现行的税收征管法律体系之中,造成税务机关与纳税人对 新现象认识的不同而产生冲突。如《契税暂行条例》是1997年制定的,当时住房市场化改革尚未全面推行,房屋的“加名”、“赠与”等情况也远没有现在这样 复杂,前段时间沸沸扬扬的“加名税”之争,实际上就是老条例遇到新情况的一个例证。


4、部分税收法律法规在设计上还不完善。例如,对偷税的行政处罚规定为“并处不缴或应缴税款的50%以上五倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责 任”,而对于处罚50%以上五倍以下这个幅度所对应的违法行为没有明确规定,致使税务机关及其工作人员的自由裁量权过大,可能会出现行政处罚的不公平。


(二)税务机关及其工作人员方面原因

1、新的税源管理模式与传统税收管理体制的冲突。近几年税收信息化取得快速发展,而社会征纳环境和配套措施却相对滞后。另外,很多税务机关在进行征管改 革、税源管理模式调整时不能充分考虑当地实际情况和纳税人的需求,采取“一刀切”的做法,给纳税人带来很大不便,引起纳税人不满。


2、纳税服务不能满足纳税人的需求和期望。管理模式转变了,但后续的管理和服务却没有很好的跟上。比如,因为集中征收导致办税服务厅压力增大,征管软件系 统常常出现网络运行缓慢等原因导致纳税人长时间排队等待,成为激发办税厅征纳矛盾的重要原因。现行的一些管理规范设置的环节过多,手续过于繁琐,尤其是前 台办税和后台管理之间衔接不够,有时干脆推诿扯皮,让纳税人无所适从,反复跑腿,从而激发矛盾,引起争议。


3、部分税务人员执法方式方法不当。一些税务机关衙门习气霸王作风依然存在,听不得不同意见,有错不改,固执己见,甚至错误地认为改错就是丧失了面子,丧 失了单位的权威,不仅引发税务争议,而且导致问题激化,争议升级。部分税务人员由于政治素质和业务素质较差,执法水平偏低,误解、曲解税收法律法规的现象 时有发生;执法态度蛮横,服务意识差,对于来自于对方的合理意见置之不理,使纳税人产生抵触,引发争议。


4、争议解决机制不完善。实践中,大多数纳税人并不想与税务机关产生争执,更不想对簿公堂,很多时候出于一种意气,面子、尊严的考虑,如果征纳之间能够加 强交流沟通,很多争议会迎刃而解,烟消云散。现在大部分税务机关仍占据强势地位,纳税人的利益诉求、不满情绪得不到及时表达,时间久了,矛盾就会积累,最 终出现争议纠纷。


5、税法宣传不到位。尤其是对新的调整比较频繁的税收法律、法规宣传不及时不细致,导致部分纳税人因掌握法律不及时而造成财务处理、申报出现的错误、承受处罚,从而产生不满。


(三)纳税人、扣缴义务人方面原因

1、对税收法律法规不了解或解读错误。受文化程度、知识结构、心理状态等因素的影响,加之近几年税收政策又多,变化又快,很多纳税人对税法知识往往是一知 半解,因此经常会出现纳税人办理业务过程中提出不符合税法政策规定的要求,税务人员不予办理就认为是故意刁难,从而导致与税务机关产生争议。


2、部分纳税人依法纳税意识淡薄。作为纳税人之所以进行生产经营的目的是为了追求利益最大化,而出于此目的部分纳税人往往就想方设法逃避纳税义务。这些纳 税人经常自己或者挑唆别人通过一些非正常手段纠缠税务机关及其工作人员减轻自己的纳税义务,达不到目的就四处上访,从而引起税务争议。


三、预防化解税务争议的对策:

(一)完善税收立法

1、充分动员广大纳税人参与立法活动。要反复论证,广泛征集民意,特别是涉及纳税人切身利益的部分,要充分考虑到对其它相关法律的影响,在成熟之后再予以公布,以免引起执行部门的误解以及对广大人民生活的不便影响。


 2、增强法律法规的可操作性。在税收立法前应当进行范围较广的调查,了解当前税收征管的实际,倾听作为税收管理者和纳税义务人双方的意见,增加法律法规的可操作性,真正落实有法可依。


3、加强对征管新点、难点问题的研究。要深入基层,对经济发展中出现的新现象的涉税问题进行研究,并及时制定相关政策,避免因税法滞后造成实质税收不公平。


(二)提升税收执法质量

1、公正执法,“民不患贫而患不公”。因为处罚、纳税评估等的不公正、不公平,会使纳税人产生强烈的不平衡感,从而对税务机关所有的执法行为产生怀疑和不 信任,继而对税收执法采取不协作、不配合、甚至抵触态度,无形之间增加了执法的难度。要完善税收执法责任制和执法过错责任追究制度,加大税收执法事前、事 中、事后监督的力度。大力推行民主评税,减少人为因素造成的税负不公现象。对适用法律或处罚幅度有争议的案件,应经过集体研究讨论,再作出客观公正的处罚 决定。


 2、和谐执法。在保证法律的权威性和严肃性的同时,将严格执法与文明执法、人性化执法有机结合起来,以缓和征纳之间在执法过程中产生的对立情绪,将一些争议化解于萌芽状态。实施处罚预警制度,对发现有违法行为的苗头,可能会出现违法行为的纳税人,坚持教育规范在先,惩戒处罚在后的原则,预先对其进行警示或告诫,力求以“温情执法”化解税务争议。改变以零复议、零诉讼作为工作考核参考指标的做法,既然税务争议总是不可避免的,与其“堵”不如“导”,复议和诉 讼案例的出现会及时地反映出税收立法或执法中的薄弱之处,正是需要改进的地方。很多矛盾争议的升级就是因为税务机关害怕引起复议、诉讼,讳疾忌医,以权压 人,甚至以新的错误掩盖旧的错误造成的。讲究执法艺术,在遵循法律法规规定的前提下,采取适合于不同纳税人特点和心理需求的征管策略和执法技巧,缓解或避 免执法过程中产生矛盾。


(三)形成纳税服务合力

 深化全员服务,从机关到基层,从前台到后台都要围绕纳税服务,部门配合,互动沟通,形成服务合力。真正落实好首问负责制、引导制,完善办税服务厅与机关科 室、税务稽查、税源管理之间的业务衔接,文书内部高效流转,使纳税人不再为同一件事来回跑、上下奔,真正给纳税人以方便。


大厅服务人员要通过推行“一站式”服务,实行一窗通办,提升业务操作熟练度等方法,提高办税效率,减少办税时间。


基层征管一线要积极服务纳税人,及时提醒纳税人按时办证缴税,引导纳税人在征期分时段到大厅办理业务,日常工作中尽可能详细解答纳税人的办税疑问,以缓解大厅工作压力。


(四)加强税法宣传工作

进一步做好税法宣传工作,特别要做好新政策解读,增进广大纳税人对税法知识的理解,引导纳税人诚信纳税。对于因文化水平低而无法理解税收政策和执法行为的 当事人,更要主动向当事人宣讲税收法律法规,详细告知当事人违法的主要事实和进行处罚的法律依据,增强其对法律法规的理解,有效缓解纳税人对税收执法的抵 触情绪,防止因认识不清产生误解、争议。


改进税法宣传的方式,可以采取请纳税人畅谈创业历程、请纳税人诉说办税遇到的苦恼,更可以请先进纳税人代表作为形象大使来宣传税法等方式,通过角色的转变与互动,拉近征纳双方的心理距离,融洽征纳双方的关系。


(五)提高税务人员综合素质

目前税收执法中执行实体法方面较好,较多存在程序法的执行上。税收执法人员执法责任心不强、考核不力甚至一小部分人业务不熟、程序不明、实体不清导致执法 不规范、随意执法是引发税收执法争议的主要原因之一。另外,由于税收信息化等原因,税务人员与纳税人的沟通协调能力有下降趋势,很多税务执法人员化解矛盾 的意识不强,不善于用协商说服的方法解决矛盾纠纷,致使本可以在本机关解决的纠纷转化为行政复议案件或诉讼案件,甚至引发上访。实际上,税务人员的执法素 质并不仅仅体现在业务知识水平上,很大程度还应该包含沟通协调能力和处理解决矛盾争议的能力。因此,除有针对性地加强对执法人员法律知识、业务技能的教育 培训外,还应加强对执法技能和沟通协调能力的培养强化。


(六)健全征纳协调沟通机制

 1、成立统一规范的纳税人组织。国内外的一些经验表明,纳税人组织对于对加强征双方沟通交流,促使纳税人提高对税法的遵从度,促进税务机关提高工作效率、 转变工作作风具有积极作用。通过纳税人组织,纳税人可以与税务部门平等交流,便于纳税人说出对税收工作的真实想法,对税收管理在主动参与、大胆监督的同 时,也给予税收更多的理解和支持。纳税人对现行税法、税收征管的意见或建议或者对税收执法的异议,也可以通过纳税人组织及时了解并将其反馈给有关机构,这 对完善现行税法、改革现行征管制度也具有重要意义。同时可考虑在纳税人组织内部成立专门的纳税人争议解决机构,由征纳双方指定专人负责,作为一种非法律途 径化解一部分涉税争议。

2、拓展沟通渠道。除12366、来信来访等渠道外,还要采取局长接待日、明查暗访、定期召开座谈会、税企联谊、发放税企联系卡等渠道收集纳税人的意见和 建议,为纳税人提供表达自己利益诉求的渠道,让其对立情绪和不同意见发泄出来,以避免它们不断累积而造成不可收拾的结果。


(七)健全税务争议解决机制

1、完善现有的税务争议解决制度。目前,我国税务争议解决制度已形成框架,一般分为法律途径和非法律途径。法律途径主要包括准司法救济的税务行政复议制 度、司法救济的税务行政诉讼制度以及分散在税务行政复议、税务行政诉讼中相对独立的税务行政赔偿制度。主动启动的约谈制度以及宪法赋予公民参与管理的信访 制度、举报作制度。这些争议解决制度、法律法规虽各有功能,但比较分散,同时各项功能之间缺乏衔接和协调。为了使救济制度更加便捷、高效,宜将多种救济途 径进行整合,建立一套完整的税收争议解决制度体系,使纳税人既可选择适当途径,又可使权利得以实现和保障。

2、探索新的税务争议解决途径。一是充分发挥调解在解决税务争议中的作用。1999年10月1日起实施的《中华人民共和国行政复议法》不再将“不适用调 解”作为一项基本原则,而国家税务总局2007年颁发的《关于全面加强税务行政复议工作的意见》(国税发[2007]28号)首次将调解机制引入税务行政 复议。这是一种全新的尝试,与裁决相比,调解能给当事人创造平等和谐的氛围,体现公开、透明、快捷、高效的价值,使当事人能更有效的表达其意愿,更充分地 行使救济权利,更能实现案结事了、息诉止纠的目标。当前,税务机关应尽快出台具体的税务调解办法,规范调解行为,提高调解效率,同时消使调解的公正性和中 立性得到保证。二是引入仲裁建议制。虽然税务机关的执法行为是一种国家行为,并不适合仲裁。但可以考虑充分发挥社会中介机构的作用,建立一种类似仲裁的调 解机构,由税收领域的专家学者、法官、律师等共同组成,就争议本身进行业务仲裁,从实质、程序、幅度、标准、依据、证据、分寸、火候等多方面进行综合评 定,并提出书面的参考建议,来帮助税企之间协调处理纠纷。这意见虽然没有强制执行力,但也代表着一种专业的社会的舆论的监督的力量,可以促使税务机关反思 修正自己的执法行为,也可以促使相对人针对税务机关的执法行为作出正确的合法的应对态度和行为,从而使争议得以圆满解决。

 

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